Governare l’emergenza. Le democrazie alla prova dell’imprevisto: alcuni esempi storici

I sistemi politici vengono pensati e costruiti per gestire la vita di tutti i giorni delle persone a cui si applicano. Diritti, doveri, libertà e limiti di ognuno sono disegnati attorno alla "normalità", al quotidiano. Ma quando scoppiano crisi o emergenze che incidono sulle società, spesso i sistemi politici mostrano tutti i propri limiti, incapaci di governare l'imprevisto mantenendo la propria integrità.

di Francesco Filippi - 12 aprile 2020

Manifesto di propaganda nazistManifesto di propaganda nazista (“Prenderemo il destino della nazione nelle nostre mani! Hitler sarà il Presidente del Reich!”)
Manifesto di propaganda nazistManifesto di propaganda nazista (“Prenderemo il destino della nazione nelle nostre mani! Hitler sarà il Presidente del Reich!”)

 "L'eccezione" non conferma la regola

Pare proprio che non tutte le forme di governo siano adatte a "gestire le emergenze", i periodi cioè durante i quali c'è necessità di prendere velocemente decisioni efficaci riguardanti la gestione straordinaria della cosa pubblica. Infatti molte costruzioni istituzionali prevedono che vi sia la possibilità di gestire le situazioni di emergenza con metodi eccezionali.

Un esempio storico rilevante è l'istituto della dictatura della Roma repubblicana: un uomo solo poteva venir chiamato a gestire con pieni poteri particolari situazioni di pericolo per la struttura statale, tipicamente nel caso di guerre. Al dictator venivano concessi poteri molto ampi ma limitati nel tempo (sei mesi) e revocabili - o estendibili - da parte del vero depositario del potere repubblicano, il Senato. Una cessione temporanea ed eccezionale, ma anche un pericolo concreto di concentrazione di poteri nel regime romano repubblicano, che infatti entrò definitivamente in crisi quando Giulio Cesare nel 44 a. C. si fece nominare dictator a vita.

Tra tutti, il regime politico meno adatto a far fronte agli improvvisi accidenti che possono travolgere una comunità sembra proprio essere la democrazia. E sembra che questa deficienza sia in qualche modo ammessa dagli stessi legislatori democratici. Praticamente tutti gli stati con costituzioni democratiche prevedono la possibilità di derogare alle normali norme di rappresentanza popolare ed equilibrio fra i poteri. Una di queste, la più ovvia e citata, è lo stato di guerra: l'articolo 78 della Costituzione italiana ad esempio dà il potere alle Camere di dichiarare lo stato di guerra ma, una volta proclamato, esse conferiscono al governo i poteri necessari (Costituzione italiana, art. 78). La Costituzione repubblicana non specifica direttamente quali siano questi "poteri necessari" a combattere una guerra, ma la letteratura costituzionale suggerisce che essi si applichino ad esempio all'effettivo potere legislativo - che passerebbe dal parlamento al governo - e agli interventi di deroga delle libertà e dei diritti dei cittadini garantiti dalla Costituzione. Su cosa possa o non possa fare il governo italiano una volta assunti i poteri che gli derivano dalla proclamazione dello stato di emergenza vi sono molteplici letture, anche se la base di discussione è, ancora oggi, il cosiddetto Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (Regio Decreto 18 giugno 1931, nr. 773, Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza [in G.U. n.146 del 26-6-1931]) elaborato durante il fascismo, che prevede la possibilità di controllo pubblico su una serie di materie: dal porto d'armi alla gestione di industrie pericolose, dalle norme sulla libera circolazione nel territorio nazionale al controllo di associazioni, enti e istituti.

Forme analoghe di sospensione limitata e condizionata delle garanzie costituzionali sono presenti in praticamente tutti i paesi di tradizione democratica, dall'État d'urgence francese al National Emergencies Act statunitense e al Civil Contingencies Act britannico. Lo scopo dichiarato è sempre quello di dare all'organo esecutivo mano libera per poter prendere in celerità tutte le iniziative necessarie ad affrontare e superare un momento di difficoltà.

La sostanza di questo tipo di legislazione è evidente: i sistemi politici, e in particolare i sistemi democratici, ammettono di non essere pensati per poter gestire altro che la normale amministrazione della cosa pubblica. Le costituzioni democratiche dicono insomma che la democrazia è una gran bella cosa, ma non funziona bene sotto stress, cosa che invece i regimi non democratici, o che comunque non prevedono ostacoli quali le libertà fondamentali dei propri cittadini, sembrano fare più efficacemente.

In assenza dell'istituzione dei diritti e delle libertà costituzionali dei cittadini di uno stato la conduzione del governo e quindi anche l'interferenza del potere nella vita dei singoli è nella discrezione di chi il potere lo detiene e attenuabile solo attraverso l'opposizione che le forze che non partecipano al potere riescono ad esprimere. Un sistema tipico ad esempio degli stati europei prima della Rivoluzione francese. Regimi in cui le libertà - al plurale - dei singoli venivano negoziate attraverso rapporti di forza col potere superiore. Questi ordinamenti sono evidentemente più flessibili in caso di pressioni sociali, militari o naturali, perché semplicemente le regole le fa chi ha la forza di comandare.

Poster di propaganda britannico ("Il prossimo risveglio. Elettori, non fatevi ingannare! L'Home Rule non è un incubo, ma rappresenta ancora un pericolo per l'impero")
Poster di propaganda britannico ("Il prossimo risveglio. Elettori, non fatevi ingannare! L'Home Rule non è un incubo, ma rappresenta ancora un pericolo per l'impero")

Democrazie alla prova

Quando però all'interno di un ordinamento si riesce a mettere nero su bianco che determinati diritti sono di tutti, quando ad esempio uno stato si dà una costituzione che sancisce i modi e i limiti della libertà - al singolare - di ognuno, allora sembra necessario stabilire anche quando questi diritti "inalienabili" qualcuno li possa alienare, al bisogno. Di solito, questa sospensione avviene "per interesse pubblico". Ovviamente il fatto che l'interesse pubblico lo definisca, nelle situazioni emergenziali, chi detiene il potere, complica tremendamente le cose e spesso fa propendere l'ago della bilancia in favore di un accumulo di potere da parte di chi il potere già ce l'ha.

Più volte nel corso della storia dei regimi democratici si è assistito all'attivazione di momenti di sospensione della libertà dei singoli in nome dell'interesse pubblico, anche perché sono vari i campi di applicazione della legislazione emergenziale: oltre al già citato caso di guerra, vi sono le emergenze di carattere ambientale, come le catastrofi naturali, o le emergenze sociali ed economiche.

La Gran Bretagna, culla del parlamentarismo, ha ricorso più volte allo stato di emergenza. Molto interessante e documentata ad esempio la legislazione emergenziale usata nel contrasto alla lotta per l'indipendenza irlandese. Il governo di Westminster sospese più volte le libertà civili degli irlandesi, allora cittadini britannici, in nome dell'interesse pubblico dei cittadini britannici. Nel ventesimo secolo questa sospensione avvenne nel 1916, durante la cosiddetta rivolta di Pasqua, e nel 1920, con la proclamazione della legge marziale proprio durante le discussioni sull'Home Rule, l'insieme di accordi che avrebbe portato all'indipendenza di tre delle quattro province irlandesi nel 1921. In entrambi i casi si trattò del riconoscimento dello "stato di guerra" nell'isola e dell'applicazione della legge marziale, cioè militare, per punire i rivoltosi, non più cittadini britannici ma nemici in armi dello stato. Simili applicazioni avvennero anche dopo la proclamazioni della repubblica d'Irlanda, nel 1921, nell'Ulster, la provincia irlandese rimasta sotto il controllo di Londra. Un altro caso di decretazione d'emergenza sul suolo inglese si ebbe col grande sciopero dei minatori carboniferi del 1984-1985, durante il quale il primo ministro Margaret Thatcher cercò di stroncare gli scioperi adottando leggi per la difesa dell'ordine pubblico, che prevedevano il divieto di manifestazione e assembramento. Il confronto si concluse con la vittoria del governo, la chiusura dei siti carboniferi improduttivi e il tramonto della rilevanza politica dei sindacati industriali britannici.

Anche la Francia, in cui il concetto di diritto umano trovò una definizione destinata a durare, ha una lunga tradizione di sospensione delle libertà civili. La prima avvenne già nel 1793, appena approvata la prima costituzione repubblicana che le libertà civili le sanciva. Per far fronte alle rivolte popolari innescate dall'istituzione della leva obbligatoria e allo scoppio delle cosiddette guerre vandeane, i rappresentanti dell'Assemblea nazionale francese dichiararono una parte del popolo, quello contrario alle deliberazioni assembleari, nemico del resto della Francia e quindi non più in possesso delle libertà costituzionali che lo stato garantiva.

L'attuale forma della legge che stabilisce lo stato di emergenza in Francia è frutto delle norme approvate nel 1955 per far fronte alla lotta per l'indipendenza dell'Algeria, che essendo territorio metropolitano della repubblica non poteva essere gestita come un paese nemico o come una colonia ribelle, ma aveva bisogno di leggi che potessero punire cittadini francesi protetti dalla Costituzione.L'ultima proclamazione del État d'urgence in Francia, prima dello scoppio dell'emergenza Covid di questi giorni, è del 2015, in seguito agli attentati di matrice islamica nel paese. Prevedeva forti limitazioni alla libertà di circolazione e di riunione, oltre a dare la possibilità di controllo capillare di determinate attività civili in deroga alle leggi sulla privacy. Rimase in vigore, più volte rinnovato, per poco meno di tre anni.

Negli Stati Uniti la dichiarazione di stato di emergenza, delineata attraverso una serie di leggi federali, è stata applicata solitamente nel corso di catastrofi naturali o emergenze sanitarie; la si è utilizzata per superare le possibili situazioni di conflitto tra i singoli stati e l'amministrazione federale. Il caso più eclatante di utilizzo dello stato di emergenza rimane quello conseguente gli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001, con cui l'allora presidente George W. Bush, attraverso il controverso Patrioct Act, sospese e modificò le norme relative al diritto alla circolazione, alla privacy e al giusto processo dei cittadini americani e di quanti si trovavano sotto la giurisdizione statunitense. Una parte di queste norme, in particolare quelle sul controllo dei dati personali delle persone, sono tuttora in vigore.

Algerini davanti a un caffé dopo l'indipendenza, 1962
Algerini davanti a un caffé dopo l'indipendenza, 1962

Quando i sistemi si arrendono

Spesso la proclamazione dello stato di emergenza è la dimostrazione delle effettive difficoltà del sistema democratico nel far fronte ad una situazione di pericolo imminente, ma a volte questo abbandono della difesa delle libertà costituzionali è il preludio alla loro perdita. È il caso ad esempio degli effetti della Ermächtigungsgesetz, la legge sui pieni poteri prevista dall'ordinamento della Repubblica di Weimar. La prima costituzione democratica tedesca, del 1919, prevedeva infatti la possibilità, in casi eccezionali, che il cancelliere arrogasse a sé i poteri delle due camere di rappresentanza federale, Reichstag e Reichsrat, per poter agire con decisione e celerità nei confronti di pericoli imminenti per il popolo tedesco. La possibilità di legiferare concessa al cancelliere era così ampia da poter toccare anche alcuni aspetti dell'equilibrio costituzionale e inoltre, benché spettasse al parlamento decidere la durata dello stato di emergenza, nulla ne specificava la durata. Così, quando il 24 marzo 1933 Adolf Hitler fece approvare a un parlamento decimato e terrorizzato dalle violenze delle camicie brune la legge A rimedio dell'afflizione sofferta dal popolo e dal Reich, ne pose la scadenza alla fine del suo mandato democratico, nel 1937. Una volta consolidato il potere, la modifica dell'assetto istituzionale, l'abolizione della carica di presidente del Reich e la modifica della figura di cancelliere in quella, a vita, di Führer, resero però la legge sui pieni poteri, di fatto, permanente.

Anche in Italia, dall'Unità a oggi, si è più volte ricorso alla legislazione emergenziale: per lo più per far fronte a catastrofi naturali, come il terremoto di Messina del 1908, o sommosse sociali, come le cosiddette "rivolte del pane" del 1898. Uno dei casi più famosi, a livello di dibattito storico, riguardanti le normative di emergenza nel nostro paese, si riferisce però a un episodio in cui lo stato d'emergenza non fu attuato.

Nell'ottobre del 1922, di fronte ai propositi golpisti di Mussolini, si ebbe in Italia un acceso dibattito sull'attuazione della legge di emergenza detta dello "stato d'assedio": un'assunzione di poteri da parte del governo che avrebbe conferito al presidente del Consiglio Facta la possibilità di militarizzare Roma e altre città italiane per rispondere alla minaccia portata avanti dalla cosiddetta marcia su Roma di Mussolini. Si è molto dibattuto sulle premesse e sugli esiti della decisione, poi revocata, di proclamare lo stato d'assedio per far fronte alla minaccia fascista, che attentava direttamente alle istituzioni liberali. Come ricorda Emilio Lussu nel suo Marcia su Roma e dintorni (I ed. 1938):

Finalmente, al consiglio dei ministri, prevale la tesi che sia adottato lo stato d'assedio. Il re consente. Non vi sono altre vie, bisogna difendere lo stato. Il 28 [ottobre] lo stato d'assedio è proclamato in tutta Italia. [...] Ma lo scompiglio non dura a lungo. Alle ore 12.40 dello stesso giorno 28, l'agenzia Stefani comunica: lo stato d'assedio è revocato. Grandezza e miseria di un governo provvisorio. Che cosa è mai avvenuto? Semplicemente questo. L'on. Facta si è presentato al re per la firma del decreto di stato d'assedio, insieme deciso. Il re ha risposto: - è impossibile, io non posso firmare un decreto simile -. L'on. Facta ha insistito rispettosamente. Invano.

La mancata attuazione dello stato di emergenza ebbe tre conseguenze fondamentali: la prima fu la caduta dal governo parlamentare presieduto da Facta. Un vuoto di potere che paralizzò la struttura dell'esecutivo e al contempo liberò la casella della presidenza del Consiglio, a cui Mussolini mirava. La seconda fu l'impossibilità di attivare le misure repressive necessarie a impedire l'entrata dei fascisti armati a Roma. L'esercito, che presidiava le strade delle principali città italiane, non agì a difesa delle istituzioni se non in rarissimi casi isolati, frutto di iniziative di singoli ufficiali. La terza conseguenza, di ordine sociale e con un impatto non trascurabile sull'opinione pubblica, fu il fatto di sancire, se non la legalità, quanto meno la liceità di un'azione come una marcia armata sulla capitale del paese. Se di fronte alla minaccia di occupazione forzata dei punti nevralgici del potere costituzionale, il potere costituzionale non agiva per difendere se stesso attraverso l'uso di misure eccezionali, questo implicitamente significa che per chi deteneva il potere la minaccia fascista portata avanti con la marcia su Roma in realtà non era poi così eccezionale. "Se lo si fosse voluto fermare", si disse allora da più parti e come riporta lo stesso Lussu, "lo si sarebbe potuto fare con facilità". Tanto più che i soldati erano già per le strade per le iniziative prese da Facta credendo di avere l'appoggio del re. Se il sovrano, la massima espressione del potere civile e militare della nazione, sembrò non trovare necessario sospendere il normale ordinamento per affidarsi a una gestione emergenziale del problema fascista, questo significava per molti che in fondo non si trattava di un'emergenza, ma di una manifestazione lecita, per quanto violenta, dello scontro politico. Anzi, che quella era la volontà del re. Questo atteggiamento contribuì non poco a spostare a favore di Mussolini i favori di una parte dell'élite del paese che ancora non si era schierata.

È proprio questa una delle funzioni meno definite ma più importanti, a livello di controllo sociale e pubblico, della proclamazione dello stato d'emergenza: quella di stabilire chiaramente, specie all'interno di un contesto democratico, "cosa è normale e cosa non lo è". Se le norme stabiliscono il vivere civile e i confini della libertà dei singoli all'interno delle comunità e delle società, il confine tra queste e ciò che viene messo in pratica per far fronte a un pericolo deve essere marcato chiaramente, deve essere, appunto, proclamato.

George W. Bush viene informato degli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001
George W. Bush viene informato degli attacchi terroristici dell'11 settembre 2001

L'emergenza non può diventare normale

Uno dei rischi maggiori riguardanti la gestione dello stato di emergenza è il fatto che ci debba essere una cesura, chiaramente temporale, tra ciò che è normale e ciò che non lo è. Uno stato d'emergenza non può durare indefinitamente, semplicemente perché se non ha un termine preciso l'emergenza si trasforma in normalità. Una delle questioni più pericolose della legislazione emergenziale è proprio il fatto che essa possa agire "a revoca", cioè fino a quando non viene deciso che non abbia più effetto. Per questo meccanismo, che non prevede la decadenza automatica di queste norme, in Italia ancora oggi l'ordine pubblico e le manifestazioni sono regolate da una legge scaturita durante il clima di violenza politica degli anni Settanta. La legge 22 maggio 1975, nr. 152, detta legge Reale, che aumentava sensibilmente la possibilità di controllo pubblico sulla libertà di manifestare, attenuando le responsabilità delle forze dell'ordine in caso di scontri violenti e i provvedimenti come il fermo di polizia. La legge fu al centro di accese polemiche, tanto che venne indetto un referendum per abrogarla. Il referendum, che si tenne l'11 e 12 giugno 1978, stabilì che la legge rimanesse in vigore, anche a causa dell'impatto emotivo suscitato dal rapimento e dalla uccisione di Aldo Moro, avvenuti appena un mese prima. La violenza nei confronti di un alto rappresentante dello stato giustificò l'appoggio di molti a una norma che restringeva di molto le possibilità di manifestazione e associazione. La legge, pensata per combattere il terrorismo degli anni Settanta, rimane tuttora, con alcune modifiche, una delle norme che regolano l'ordine pubblico italiano.

Una delle problematiche più rilevanti della proclamazione dello stato d'emergenza nei paesi democratici è proprio questa: il difficile percorso che porta al ristabilimento dello status quo ante una volta finita l'emergenza. Molto spesso anche nei contesti democratici le apparenti inefficienze o lentezze del confronto pubblico tipiche delle democrazie suggeriscono che una valida alternativa sia la decretazione attraverso norme speciali che, in nome dell'ordine e della sicurezza pubblici, agiscano modellando i diritti fondamentali dei cittadini, e lo facciano per una durata indefinita nel tempo. Un dibattito necessario, in tempi di emergenza, è proprio quello del rientro da questa situazione emergenziale; i tempi, cioè, del ritorno alla normalità. Un dibattito fondamentale in un paese che basa ancor oggi la legislazione sulle libertà personali su una serie di provvedimenti presi durante il fascismo e durante la crisi democratica degli anni Settanta.


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